Ley de riego: la No-Participación y la puerta giratoria

Carlos Santos / Foto: la baraja.com.uy
El 13 de junio el Poder Ejecutivo inició la reglamentación de la Ley de Riego. El proceso se hace sin participación de organizaciones sociales y no recoge ninguna de las observaciones que se han realizado sobre los eventuales impactos ambientales de la Ley.

En la penumbra de una oscurecida sala del Auditorio Nelly Gotiño en el centro de Montevideo, el martes 12 de junio a las 10:30 de la mañana, el titular de la Secretaría de Ambiente, Agua y Cambio Climático de la Presidencia de la República (Carlos Colacce) y los Directores Nacionales de Medio Ambiente (Alejandro Nario), de Agua (Daniel Greif) y de Recursos Naturales (la saliente Mariana Hill y el entrante Fernando García Préchac) realizaron la presentación de las etapas del proceso de reglamentación de la Ley.
 
Llamativamente, este proceso recibe el nombre de “participación pública” aunque no habilita la participación. De hecho, en la instancia llevada adelante este miércoles sólo se realizaron exposiciones de las autoridades y no se habilitó la realización de preguntas de los asistentes (unas 40 personas, la mayoría de ellas técnicas que trabajan en reparticiones de alguno de los dos ministerios involucrados (Ganadería, Agricultura y Pesca y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente).
 
El proceso ha continuado con una segunda etapa que consiste en subir a las páginas web de cada ministerio los textos de los decretos reglamentarios de la Ley de Riego y habilitar la recepción de comentarios sobre cada uno de ellos.
 
Dentro de unos días -el próximo 28 de junio a las 15:30- nuevamente las autoridades expondrán sobre los comentarios recibidos y su incorporación a la reglamentación. El propio secretario Colacce adelantó en el inicio del proceso que no tiene un carácter vinculante y que el Poder Ejecutivo tendrá la última palabra en relación a la redacción definitiva de la reglamentación de la ley de riego.
 
La No-Participación
 
Los diferentes estudios desarrollados desde las ciencias sociales sobre los procesos de participación social reconocen diferentes posibilidades o marcos para el vínculo entre la sociedad y el Estado. Uno de los trabajos pioneros es el de la estadounidense Sherry Arnstein, de 1969, Una escalera de participación ciudadana. A partir del estudio de diferentes experiencias de participación social en procesos de toma de decisión (sobre todo a nivel de municipios) Arnstein propuso una clasificación de 8 tipos o grados de participación. Uno de los principales aportes de este trabajo a las ciencias sociales fue precisamente la definición de uno de esos tipos como la No-Participación, o sea un nivel en el cual se apela a la participación pero no se la habilita (Arnstein, 1969, 219).
 
Si repasamos las características de este proceso iniciado por el Poder Ejecutivo, claramente podemos clasificarlo dentro de este casillero de la tipología de Arnstein. Lo mismo si recurrimos a otro de los estudios clásicos en torno a la cuestión de la participación, el trabajo del británico Jules Pretty de 1997 Aprendizaje participativo para el desarrollo sustentable. Allí el autor expone 7 diferentes tipos o niveles de participación. Dentro de esos niveles incluye 3 que se pueden asimilar a la No-Participación de Arnstein: la Manipulativa, la Pasiva o la Consultiva (Pretty, 1997, 1252).
 
Esta misma visión puede encontrarse en uno de los documentos de trabajo generados por el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Es el caso del trabajo del sociólogo uruguayo Alain Santandreu de 2007, Instrumentos y estrategias para promover  la participación ciudadana y de la sociedad civil en la gestión ambiental. Allí -retomando un trabajo anterior junto a Eduardo Gudynas- Santandreu reconoce tres tipos de participación, dos de los cuáles podrían aplicarse al proceso desencadenado por el Poder Ejecutivo para reglamentar la Ley de Riego: la participación testimonial (que el autor equipara a la categoría de No-Participación de Arnstein) o la participación consultiva.
 
En este caso particular, la reglamentación de la Ley de Riego N.º 19.553 además de la inconstitucionalidad de la norma -señalada por las organizaciones que llevan adelante un referéndum en su contra y por la Institución Nacional de Derechos Humanos (2017)- en lo que refiere a la participación no se está cumpliendo con la Ley de Aguas de 2009.  Precisamente esta Ley -la N.º 18.610- en su artículo 18 define la participación como “el proceso democrático mediante el cual los usuarios y la sociedad civil devienen en actores fundamentales en cuanto a la planificación, gestión y control de los recursos hídricos, ambiente y territorio”. Por su parte el artículo 19 establece que “los usuarios y la sociedad civil tienen derecho a participar de manera efectiva y real en la formulación, implementación y evaluación de los planes y de las políticas que se establezcan”.
 
La consulta virtual iniciada por el Poder Ejecutivo es eso: una consulta. No parece ser un mecanismo idóneo para encauzar una participación “efectiva y real” como dice la ley. Todos los señalamientos acerca de los serios impactos que la multiplicación de embalses para riego podrían tener sobre la calidad y cantidad de agua disponible para las necesidades humanas y ecosistémicas deberían ser argumentos suficientes para que se convocara ampliamente a las organizaciones sociales y se las tuviera en cuenta a la hora de realizar estas propuestas. Por otra parte existen ámbitos creados por esta misma ley -Consejos de Cuencas Hidrográficas, Comités de Cuencas- a los que se desconoce en la Ley y en la propuesta de reglamentación que se ha presentado.
 
La puerta giratoria
 
Otro de los elementos que ronda la discusión en torno a la Ley de Riego tiene que ver con el concepto de la “puerta giratoria”. Esta metáfora comenzó a ser aplicada en el mundo anglosajón por parte de las organizaciones que realizaban seguimiento a las empresas transnacionales y su capacidad de incidencia política, al constatar que muchos de los altos cargos de las empresas ocupaban cargos en la función pública en áreas clave vinculadas con su sector de actividad (las temáticas ambientales y las agroalimentarias han sido las que han capturado la mayor parte de la aplicación de este concepto, Ferrara, 1998).

Uno de los casos más evidentes de los gobiernos progresistas en Uruguay ha sido el de Fernando Puntigliano, quien fuera presidente de la Administración Nacional de Puertos durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, durante el gobierno de José Mujica fue gerente de la malograda Aratirí y en la actual administración se desempeña como Director de Desarrollo Ambiental de la Intendencia de Montevideo.

En el caso de la Ley de Riego resulta evidente ahora una suerte de puerta giratoria desde la academia al gobierno. Quién ha sido investido como nuevo Director de Recursos Naturales del MGAP -Fernando García Préchac- es quién fuera decano de la Facultad de Agronomía. Es interesante señalar que durante la discusión interna del gremio de docentes de Agronomía, García Préchac rechazó públicamente la posición adoptada por el colectivo, defendiendo la Ley de Riego (La Diaria, 12 de marzo de 2018).

Pero sin dudas, la mayor puerta giratoria está en el propio origen de esta Ley: quién se desempeñó durante los últimos 8 años como Ministro de Ganadería , Agricultura y Pesca y estuvo detrás de la redacción de la ley -el Ing. Agrónomo Tabaré Aguerre- antes de ser el referente político para el sector agropecuario se desempeñó más de 20 años como directivo de la Asociación de Cultivadores de Arroz -ejerciendo la presidencia de la corporación empresarial entre 2006 y 2009-.

Lejos de incorporar las críticas realizadas sobre las carencias de la Ley de Riego, el proceso de reglamentación que está llevando adelante el Poder Ejecutivo reafirma todos los cuestionamientos que han realizado las organizaciones sociales y los académicos.

Además de su inconstitucionalidad, los decretos no resuelven la ausencia de participación “real y efectiva” en los procesos de toma de decisiones sobre los embalses que la Ley de Riego promovería. Desde el punto de vista de los impactos ambientales no se plantean recaudos que antepongan el interés general del cuidado del ambiente ante el lucro empresarial de quienes se beneficien con el riego.

Desde las organizaciones que llevan adelante el referéndum contra la Ley de Riego se cuestionó la forma y el contenido de la reglamentación del Poder Ejecutivo. En un comunicado emitido por la  Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida (CNDAV) se manifestó la “resolución de no intervenir en la reglamentación de una ley (…) ya que no  hay reglamentación posible que pueda revertir su inconstitucionalidad”. Según la CNDAV la Ley de Riego “es inconstitucional porque profundiza el estado actual de contaminación que se registra en las cuencas hidrográficas del país y permite la privatización de la gestión del agua”.

En lo que respecta al carácter participativo del proceso de reglamentación, la CNDAV la calificó de “parodia” que constituye “apenas una consulta tardía e inútil, que no puede reemplazar las instancias requeridas por la Constitución y la Ley”.

Referencias:

Arnstein, Sherry R. (1969) “A Ladder of Citizen Participation”,  Journal of the American Institute of Planners, Vol. 35, No. 4, 1969, pp. 216-224.
Ferrara, Jennifer (1998) “Puertas Giratorias: Monsanto y la Administración”, The Ecologist, Vol. 28, N.º 28, Nº5 Setiembre/Octubre.
Institución Nacional de Derechos Humanos (2017); Informe de la InstItución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo sobre la Ley de Riego con Destino Agrario, N.º  19.553
La Diaria (2018) Gremio de docentes de Agronomía apoya referéndum contra la Ley de Riego y generó rechazo de ex decano. 12 de marzo de 2018.
Pretty, JN., (1995). Participatory learning for sustainable agriculture. World Development. 23 (8), 1247-1263.
Santandreu, Alain (2007). Instrumentos y estrategias para promover  la participación ciudadana y de la sociedad civil en la gestión ambiental. Documento de Trabajo N.º 10, SNAP-DINAMA-MVOTMA.